——云南建水县南庄片区PPP模式的探索 　　□本报记者 张焱 陶丽琴 唐瑾 师晓莹 　　走进“中国果品之乡”——建水县南庄镇，集中连片的葡萄园蔚为壮观。大棚里，架上覆盖着浓绿的叶片，正在葡萄园里劳作的果农们忙得不亦乐乎，个个脸上洋溢着丰收的喜悦：这里葡萄因其品质优良、汁甜味美、肉质细嫩而受到广大消费者青睐，尽管每公斤批发价达到32-36元，浙江、广东、上海等地市场依然供不应求。 　　葡萄种植让过去贫瘠的土地成了“生金吐银”的聚宝盆，也让建水县声名鹊起。然而眼下的好日子能不能长久延续却时时困扰着种植大户和当地农民：种葡萄需要水，过去打机井几十米就能出水，现在要打几百米深，地下水水位越来越低，有的机井已经无水可抽。 　　2015年，在云南省水利厅的支持下，建水县南庄镇片区被列入省级高效节水减排工程试点项目，并通过机制创新引入社会资本建设管理，使其进得来、稳得住，最终找到民生发展与资源保护的“最大公约数”。 　　种植转型带来生态危机 　　建水县属南亚热带高原季风气候，种植水果有得天独厚的光热条件。但由于缺水，只能种苞谷、薯类等作物，葡萄仅是为庭院增添景致、供自家品尝的稀有之物。10年前，建水县开始引进黑提品种进行商品性种植，并划定南庄镇东南片为葡萄种植带，进行现代标准化种植。目前南庄镇的葡萄种植面积已达6.88万亩，形成了独具特色的“南庄十里葡萄长廊”景观。 　　葡萄种植业发展带动了民间租赁、承包、合作社等方式的土地流转，反过来，又促进了葡萄种植爆发式增长。据了解，建水县2009年土地租金每亩每年300~600元，2015年则达到2500元。土地转让价格一路上扬，从一个侧面印证了建水县农业转型的巨大成效。 　　“产业发展太快，水利却明显跟不上了。”记者在建水县采访时，当地干部纷纷表示。几乎每个种植园都依靠打机井取地下水灌溉，每年抽取的地下水水量高达800万立方米。 　　过度超采地下水带来严重后果。从2010年开始，建水县南庄片区地下水水位明显下降，种植大户对此有着直观感受：最早打一口机井也就70米深，现在要打到400多米才出水。 　　据统计，目前分布在南庄的机井已有上百口，一些深度浅的机井已近干涸。地下水水位不断下降，导致了地下水环境的恶化，最终将对南庄镇及周边地区的生存环境造成严重影响。 　　“虽然种植户在自家葡萄园敷设了管道，基本实现了滴灌或微喷灌形式的高效节水灌溉，但水越来越少，终究难以为继。”一位水务局负责人说出了当时心里的隐忧。 　　实际上，南庄片区附近有跃进水库、龙潭水库，但由于仅配套了干渠（跃进大沟），没有与田间工程连通，水库水送不到田间地头。 　　红河哈尼族彝族自治州水利局副局长赵亚说：“近年来，各级财政对水利基础设施建设投入了大量资金，但需要建的项目太多，总体来说资金投入不足，投资渠道单一，对项目区高效节水灌溉的投资非常少。” 　　建水是一个农业大县，水果是建水的主要产业，既要保果业发展，又要保生态无虞，把水库水送到田间地头成为当地群众最大的心愿，也是政府的必胜选择。 　　机制创新吸引社会资本 　　引水库水浇灌葡萄园就得建干、支、斗、农渠或输水管道管网，但庞大的资金需求与有限的政府财力之间的矛盾，使早该建设的“最后一公里”工程只能在排队中等待。2014年，云南省水利厅把建水县南庄片区列入国家高效节水减排工程试点项目，争取到了3438.17万元国家专项资金支持。 　　实际上，在农田水利建设上，需要解决的不仅是资金缺口，更需要建立一种有效的灌溉服务机制。这是云南省各级水利部门在长期的水利实践中形成的共识。基于此，省水利厅决定在南庄片区进行试点，采取“PPP”模式，引入社会资本，用市场机制来破解农田水利建设中的难题。 　　记者从建水县水务局提供的一份招商文件中看到：南庄项目区规划面积4.33万亩，田间已建微喷灌设施，年灌溉毛需水量876万立方米。此次建设主要内容包括引水渠、供水枢纽、提水泵站、供水管道等，工程投资7463.14万元，其中企业出资4024.97万元，政府出资3438.17万元。投资企业成立供水公司，获得整个工程的经营管理权，经营期限为20年。工程产权按照“谁投资，谁所有”进行分配。 　　作为云南全省未来“可复制可推广”的试点工程，南庄项目承担的不仅是把水从水库引到田间地头的建设任务，还承担着农田水利投资、管理、效益创新机制改革的重任。 　　“改革之初就明确要建立政府、企业、农户共建共管机制，在实现政府节约用水、减少污水排放、改善生态环境、保障水资源可持续利用目标的同时，企业获得投资和服务收益，农户方便用水服务，产业稳定发展成果。”建水县水务局党委书记赵勇介绍说。显然，这是一个多方共赢的探索。 　　让社会资本不仅要“进得来”，还要“稳得住”。公告还明确：县政府与投资企业签订合作协议确保企业权益，并支持其在项目区拓展经营服务范围；投资企业获得优先在本县域范围内进一步投资建设和经营农田水利工程的权利，依法享受有关税收优惠政策；政府与投资企业共担风险。 　　较为优惠的条件吸引多家企业前来投标，最终云南省水利水电投资有限公司和中国电建集团昆明勘测设计研究院有限公司联合体中选，并与云南省西交集团和新疆天业集团共同组建“建水润农供水有限公司”，具体承担项目建设、管理、经营工作。 　　“公司投资这个项目除了能获得较为稳定的收益外，也是基于战略转型的需要。”建水润农供水有限公司财务总监杨昆的表述，验证了通过机制创新，云南农田水利“PPP”项目的发展前景。 　　“共赢”思维让项目有利可图 　　农田水利的公益属性决定了其经营回报率低、风险大。“PPP”模式这块蛋糕是否诱人，关键要看投资回报率和安全性，而这些均需要完善的机制予以保障。这是一些社会学家对水利“PPP”的基本认识。 　　企业的投资回报主要来自水费收入，让项目“有利可图”才能促使其落地。而让社会资本盈利但不暴利，才能实现各方共赢，水价成为南庄片区项目机制设计的关键所在。 　　据了解，建水县按照补偿成本、适当盈利和用水户承受能力等因素综合考虑，建立合理水价形成机制。项目区按工程折旧年限20年、投资收益率10%计，结合用水户的承受能力，最终终端水价定为每立方米1.43元。2015年执行每立方米1.31元，3年到位。这其中包括0.2元工程取水口原水价格。如因政策及物价因素、供水需求情况、原水价格等变化，可进行水价调整，调整价格需报建水县物价部门核准后执行。 　　每立方米1.43元水价相当于南方地区一些城镇供水价格，这样的标准项目区群众能接受吗？面对记者的疑问，赵亚介绍说：“项目区原来水价就不低。自打机井取水的，不计打井成本及管护费，供水成本为每立方米0.5~0.8元。向私人投资机井买水的，每立方米水费1.5~2.0元。现在实行的水价标准比以前用水成本要低。另外，项目区种植葡萄等经济作物，产值高，供水成本只占整体产值的1%~2%，作为种植户来说没有压力。” 　　企业的投资回报是吸引社会资本的主要因素。经测算，按现状年灌溉毛需水量876万立方米的标准，企业每年可实现1000万元左右的销售收入，年利润为402.5万元，年收益率不低于10%，项目投资内部收益率为15.14%，投资回收期为6.24年。投资回报较为丰厚。 　　但对于南庄项目区，这是建立在水源充足供应、终端水费足额收取、种植户机井全部封闭的基础上，其中任何一环出问题，都可能造成企业投资“功亏一篑”。赵勇表示，下一步，县政府将下大力气封停项目区内的机井，从而保证协议中承诺的“农业供水公司为本工程项目区域内灌溉用水唯一供应方”。 　　作为PPP项目特征之一，合理地分担风险是社会资本“稳得住”的前提。双方签订的合作协议明确：政府在保证城镇供水的前提下优先保证本工程项目的原水供应；在枯水年和丰水年若因自然因素出现当年终端供水量不足460万立方米时，政府对缺口水量按每立方米0.26元给予补助。 　　优化服务追求“最大公约数” 　　“借助社会资本的力量，通过创新投资运营机制，政府只花了3438.17万元，就吸引4024.97万元社会资本投入，使多年建不起的工程在短时间内完成建设发挥效益。”赵勇介绍说。目前项目主体工程已完成，进入收尾及设备调试阶段。 　　“‘PPP’不仅是一场婚礼，更是一段婚姻。”如何携手走好这段漫漫长路，在业内人士看来，更重要的是一种理念和思路的转变，目标是实现政府、企业、社会的共赢。 　　采取“PPP”模式引入社会资本，最初的动因是农田水利建设缺钱，很大程度上把其当作一种融资机制。事实上，PPP模式更是一种有效的公共服务提供机制：从过去的政府一手包办到现在的引入社会资本，市场机制参与灌溉服务的建设与提供，将显著改善供给效率。 　　从南庄片区项目合作条款看，PPP模式作为一种合作机制，在社会资本获得利益的同时，政府部门也在合作中突出自己的角色，谋求民生发展与资源保护的“最大公约数”。 　　南庄片区“PPP”项目是高效节水减排工程试点项目，节水减排是其重要使命。在“PPP”模式这一平台上，建水县建立了水权制度，将用水总量控制指标逐级分解至乡镇、项目区，并按耕地面积分配到农户，农户可凭水权证上分配的用水指标进行水权交易。分解后，试点项目区总需水量876万立方米，亩均毛用水指标为202立方米，终端计量点每亩净用水指标为164立方米。 　　项目区还建立了节水激励约束机制，定额内用水免收水资源费；超定额用水的，对超出部分每立方米收取水资源费0.15元。在定额内节约的水量，政府按每立方米0.10元进行奖励性回购。 　　用水总量控制、节水激励约束机制、水价形成机制等制度的建立，有效调节用水户的用水行为，引导用水户在增强节水意识、强化节水措施、推广节水技术和模式等措施中提高水资源利用效率，最大限度保护了水资源。 　　尽管项目目前还没有完全投入运行，但其效益值得期待。通过这一项目实施，受益范围内4.33万亩耕地灌溉保证率提高，灌溉水利用系数由0.5提高到0.811，年节约用水量454.7万立方米，为政府实施水资源调控、封停机井、恢复地下水稳定创造了条件。而通过支持园区葡萄等水果产业发展，民生改善同样得到保障。根据预测，项目区将年新增经济收入4140万元，农民人均增收1040元。 　　“PPP”模式改写了南庄片项目区“有水用不上”的历史，也必将在未来20年持续释放机制效应。建水的葡萄，期待更甜！ 　　来源：中国水利报 作者: 张焱 陶丽琴 唐瑾 师晓莹 责任编辑：段玲玲